編者按 黨的十九大報告作出重大部署，要“幼有所育”“辦好學前教育”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于學前教育深化改革規范發展的若干意見》近日發布，旨在進一步完善學前教育公共服務體系，切實辦好新時代學前教育，更好實現“幼有所育”。長期以來，我國0—6歲兒童的保育和教育資源短缺。實現“幼有所育”，就是要在中國構建起世界上最龐大且完善的保育和教育體系。如何實現這一偉大工程?本版推出專文對此進行深入分析。

習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出，要在“幼有所育”上不斷取得新進展，“辦好學前教育”，這為我國0—6歲學齡前兒童的保育和教育指明了方向，提出了要求。

“幼有所育”，指的是對0—6歲學齡前兒童的保育和教育，包括3—6歲兒童的學前教育和0—3歲嬰幼兒的托育服務。在中國這樣一個有著1.13億名學齡前兒童的人口大國，推動“幼有所育”不斷取得新進展，既關系到億萬兒童身心健康發展，關系到人民群眾切身利益，又關系到國家和民族的未來。這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央堅持“以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手”，發展0—6歲學齡前兒童保育和教育的決心和努力;也是當前全黨、全國貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，推動學齡前兒童保育和教育快速、健康發展的重要戰略舉措。

1.推動“幼有所育”不斷取得新進展，是堅持“以人民為中心”的價值立場的重要體現，也是讓人民群眾共享發展成果的題中應有之義

習近平總書記高度重視教育工作。2012年11月15日，在新當選的十八屆中央政治局常委同中外記者見面時的講話中，關于人民群眾的期盼，他提出了十個“更”,“更好的教育”位列第一?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們的奮斗目標?！边@是以習近平同志為核心的黨中央的政治宣言，也是莊嚴承諾。

我國目前有1.13億名0—6歲學齡前兒童。為這些兒童提供科學的保育和教育，是億萬家庭的期盼和需要。研究表明，科學的保育和教育對兒童終身發展具有重要的意義。腦科學的研究指出，早期環境刺激對大腦發育有長期而重要的影響，不僅影響腦細胞的數量，還影響腦細胞之間的鏈接。據經濟合作與發展組織(OECD，以下簡稱“經合組織”)發布的《強勢開端2017：早期教育發展關鍵指標》報告，接受早期教育有利于兒童后來的學習，而社會經濟地位弱勢的兒童從中獲益最多。因此，接受早期教育和保育，有利于改善人口在代際的社會流動，特別是促進弱勢兒童的向上流動。學前期也是培養兒童良好行為習慣的重要時期。研究甚至表明，3歲以下兒童在正規保育機構的入托率越高，這些孩子在10年后超重或肥胖的概率就越低。許多國家將實施兒童早期發展公共服務看作積累個人和社會“認知資本”、減貧、推動社會公平、提升國家競爭力的戰略工程，積極發展學齡前兒童的保育和教育事業。

堅持“以人民為中心”，在發展中保障和改善民生，這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要價值立場。黨的十七大報告指出，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。黨的十八大報告指出，“在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展”。黨的十九大報告進一步將“幼有所育”“弱有所扶”加入其中?！坝子兴?、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，這樣的安排基本覆蓋了每個人生命全周期的所有重要方面?！坝子兴钡奶岢?，針對的是民生保障發展不平衡不充分的問題，目的是更精準、更全面地補齊民生短板。這是我們黨“以人民為中心”的價值追求在社會建設領域的一個重要體現和重大發展?！坝子兴钡谋澈?，是1億多名學齡前兒童以及億萬家庭的保育和教育需求，是人民群眾最關心最直接最現實的利益問題?！坝子兴钡奶岢?，是滿足學齡前兒童保育和教育需求、提升人民群眾幸福感與獲得感的有效舉措，也是讓人民群眾共享發展成果的題中應有之義。實現“幼有所育”，就是要在中國構建起世界上最龐大且完善的保育和教育體系，這是一項艱巨的任務，也是面向未來的偉大工程。它意味著新時代社會建設工作的服務領域極大拓展，服務對象真正實現了國民全覆蓋。它體現了黨和政府對未來一代健康成長的關心和期盼，也為新時代加強學齡前兒童的保育和教育工作指明了前進方向，提出了明確要求。

2.推動“幼有所育”不斷取得新進展，必須直面新時代條件下的新矛盾、新問題，回應人民群眾的新期待、新要求

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！毙聲r代、新矛盾，這是黨的十九大報告提出“幼有所育”最大的時代背景。不平衡、不充分，這是0—6歲兒童保育和教育面臨的最大問題。

0—6歲兒童保育和教育資源總體處于短缺狀況，發展還不充分。

長期以來，我國3—6歲兒童的學前教育發展滯后，是教育發展的短板所在。2010年起，國家連續實施了三期學前教育三年行動計劃，學前三年教育在園幼兒人數從2009年的2657.81萬，增加到2017年的4600.14萬。2017年學前教育毛入園率已達79.6%，入園難問題得到一定程度的緩解。這是中華人民共和國成立以來，學前教育發展最快的時期。但是，從國際比較看，2014年，經合組織國家4歲兒童的平均入園率已達85%，我們的差距較大。與人民群眾的期待相比，學前教育資源總體上仍處于短缺狀態，特別是群眾看好的普惠性幼兒園，數量還需要有一個大的增長。學前教育發展還不能適應新時代的要求，不能滿足人民群眾的需求。

我國0—3歲嬰幼兒的托育服務則更是處于起步階段。原國家衛計委家庭司2016年委托中國人口與發展研究中心開展的“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查”發現，目前，城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%。而在經合組織國家，2005—2014年10年間接受正規托幼服務的3歲以下兒童占比從26%提高到34%。與歐洲、亞洲許多發達國家相比，我們的差距非常明顯。

全面二孩政策刺激市場需求持續增長，帶來更多發展壓力。

從需求看，2016年正式施行的全面二孩政策，極大促進了我國生育水平的提高。原國家衛計委、統計局、國家發改委、中國社科院等都曾研究測算，全面二孩政策實施后，我國每年要出生1700萬—2000萬名嬰兒，由于政策因素每年凈增新生兒在300萬名以上，并且將成一種常態。

《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》提出，到2020年，中國總人口在14.2億左右。而根據國家統計局的數據，2016年末我國總人口為138271萬。這意味著，從2016年末到2020年末這四年間，我國人口凈增長要達到約3729萬，平均每年凈增長至少要達到約932萬。而2011年至2015年全國每年凈增人口分別為644萬、669萬、668萬、710萬、680萬。

據原國家衛計委統計，2016年全國住院分娩嬰兒活產數為1846萬，是自2000年以來最多的一年，二孩及以上占比超過45%，全年凈增人口達到809萬。新生人口的增加，對托幼服務和學前教育提出了巨大挑戰。

從3—6歲兒童學前教育發展現狀看，據2017年全國教育事業發展統計公報，當年全國共有幼兒園25.5萬所，在園兒童4600.14萬人。按照這個比例和規模計算，每年新增300萬名兒童，至少需要增加幼兒園1.66萬所。但實際需求要遠大于這個數字。因為按照國家第三期行動計劃的要求，到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%。這樣一來，一方面是新生人口基數的增大，另一方面是毛入園率增加的政策要求，兩個因素疊加，在可預期的未來一段時間內，學前教育資源剛性需求的增大是確定的。

0—3歲兒童養育主要是通過家庭而不是專門機構實現的。但是伴隨著現代社會的發展，0—3歲特別是2—3歲幼兒的托育需求日漸增長且呈現多元化的趨勢。原國家衛計委家庭司2016年委托中國人口與發展研究中心開展的“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查”顯示，76.8%的家長期望孩子能上“公辦”托育機構，且希望能上全日制者占84.2%。而據新華社報道，上海2015年全市獨立設置托兒所僅35所，在0—3歲80萬左右嬰幼兒總數中，能上托兒所的只占0.65%。上海這樣的一線城市尚且如此，其他地方更是可想而知。實際上，入托難已成為各地面臨的共性問題。

區域之間、城鄉之間、園所之間不平衡問題突出，人民群眾的需求越來越聚焦于優質普惠教育資源。

3—6歲兒童學前教育是黨的十八大以來中國教育發展最快的部分，同時也是當前中國教育最大的短板之一。第一，優質普惠資源不足。正如教育部部長陳寶生在今年全國兩會記者會上所言，“家長們都希望，自己的孩子能夠就近入園，入一個優質幼兒園，入一個便宜的幼兒園。就近、優質、便宜，而我們現有的狀況是在眾多的幼兒園里面，普惠性幼兒園不足”。第二，區域之間、城鄉之間、幼兒園之間發展不平衡，東部和西部、城市和農村、公辦園和民辦園之間差距明顯。特別是占據半壁江山的民辦園，總體而言軟硬件條件與公辦園有不小差距。第三，學前教育財政保障和成本分擔機制沒有建立起來，特別是生均撥款、收費、資助一體化的學前教育經費投入機制和普惠性民辦園的補助標準亟須建立和完善。第四，教師隊伍、保教人員的數量不足，水平不高。單是數量缺口，按照教育部最近的測算，從目前到2020年，學前教育缺100萬名教師、90萬名保育員。第五，管理和安全問題存在著諸多漏洞、薄弱環節。第六，科學的幼兒教育理念需要進一步樹立，特別是學前教育小學化的傾向還在一定范圍內存在。

和學前教育相比，0—3歲嬰幼兒的托育服務，問題更加突出。一是沒有明確的政府主管部門，缺少政策指導和監管，責任不明。二是由于開展3歲以下嬰幼兒托育服務需要較強的專業性，運營成本也較高，又缺少政府政策支持，導致民辦機構缺少進入市場的動力和積極性。三是由于缺少科學、有效的機制，企業、事業、社會組織和個人難以形成合力共同推動托育服務健康發展。

3.以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推動“幼有所育”不斷取得新進展

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續?！边@既是新時代加強社會建設工作的思路和方法，也是推動實現“幼有所育”的工作指南。

堅持“盡力而為、量力而行”，以擴大優質資源供給為目標，建立和完善“幼有所育”的公共服務體系。

推動“幼有所育”不斷取得新進展，是黨的十九大報告首提的、社會建設的重要內容。一方面，實現“幼有所育”要堅持“盡力而為”?！蛾P于深化教育體制改革的決定》、“學前教育三年行動計劃”中提出的目標一定要實現，做到件件有著落、事事有回音，讓群眾看到變化、得到實惠。另一方面，實現“幼有所育”要“量力而行”。群眾對生活的期待是不斷提升的，需求是多樣化、多層次的，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，改善民生不能脫離這個最大的實際提出過高目標。量力而行不是政府不作為，也不是政府大包大攬，而是要最大程度地調動市場和社會的積極性，不斷建立和完善“幼有所育”的公共服務體系。

“幼有所育”公共服務體系建設，體現在3—6歲的學前教育和0—3歲的托育服務，內涵和要求是不同的。當前學前教育發展的主要任務是解決“好不好”的問題，即擴大優質資源供給，完善學前教育公共服務體系。而0—3歲的托育服務的主要任務是解決“有沒有”的問題，要建立起“政府主導、市場主體、社會協同”的較為完備的托育服務體系。

完善學前教育公共服務體系，要堅持公益性、普惠性原則，政府主導、多元投入原則和公辦民辦并舉原則，以“就近、便宜、優質”為目標，科學合理布局學前教育資源，提供“廣覆蓋、?；?、有質量”的學前教育公共服務。當前工作的重點，一是重點扶持、大力發展普惠性幼兒園，二是加快發展農村幼兒園，三是加強對民辦幼兒園的指導和監管。通過這些措施，不斷擴大優質教育資源，完善學前教育公共服務體系，著力提升辦園質量和水平，力爭到2020年，普惠性幼兒園占比達到80%以上，毛入園率達到85%。

建立0—3歲幼兒的托幼服務體系，必須打造共建共治共享的社會治理格局。當前的重點，第一要明晰政府職能，發揮政府作用，保障服務體系主管有部門、發展有方向、政策有支持、監管有標準、服務有質量。第二要堅持市場主體，以“供需關系”調節托育服務供給，通過競爭激發市場活力。第三要堅持社會協同，充分發揮企事業單位、社會組織和社區的力量，通過新建、租賃、合作等形式提供托育服務，補充機構托育服務能力的不足。

堅持政府主導、完善制度，以健全體制機制為目標，做好“幼有所育”的制度保障。

推動實現“幼有所育”，各級政府要發揮關鍵性的主導作用。通過完善體制機制，為“幼有所育”提供制度保障。

第一要加強頂層設計，強化制度建設。加快學前教育立法，在法律層面對學前教育的性質、政府職責、投入體制、管理體制、辦園體制、師資隊伍建設、資源配置等方面做出明確規定，提升學前教育法治化水平。研究制定城鄉學前教育發展戰略規劃，嚴格落實房地產開發中幼兒園建設配備標準。加快研制出臺促進0—3歲托育服務的相關政策和配套舉措，制定托育服務機構的設立標準和服務規范，加快推動嬰幼兒托育服務體系的構建。

第二要加大經費投入，保障健康運行。對于學前教育，要完善財政投入機制，健全預算撥款制度，出臺幼兒園生均撥款或生均公用經費標準;完善資助體系，免除家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童保育教育費，提供營養膳食補助;完善成本分擔機制，合理確定收費標準。對于托育服務，政府要更多發揮政策引導作用，通過財政補貼、稅收優惠、土地優惠、表彰獎勵等手段，充分調動各類市場主體的積極性，引導社會資本踴躍參與托幼服務，大力營造企事業單位、社會力量舉辦托幼服務的環境和氛圍。

第三要加強隊伍建設，創新管理制度。學前教育方面，嚴格教師準入資格，完善師德考評制度，把職業道德教育融入職前培養、準入、職后培訓和管理的全過程;落實幼兒園教職工配備標準，配足配齊教師;切實提高教師待遇，完善績效工資制度，鼓勵通過政府購買服務等多種方式，提高非在編教師工資待遇，保障編制內外教師同工同酬。托育服務方面，要制定從業人員管理辦法，明確人員配備標準，保證收托幼兒數與從業人員之間保持合理比例;嚴格人員資質要求，明確托育機構專職負責人、育嬰員、保健員、保育員、營養員、保安員等從業人員的學歷要求、職業資格等;建立從業人員職后教育培訓、職級評定等制度，不斷提高托育服務隊伍的素質。

第四是政府全面履職，加強對幼兒園和托育機構的指導和監管。堅持幼兒園、托育機構注冊和準入標準，確?；镜挠布l件、合格的師資條件和基本的運行經費;建立政府履行保教職責督導制度，健全督促檢查、考核獎懲和問責機制，定期發布督導評估報告，接受社會監督，強化結果運用;堅決清理整治無證園所，加強對各類園所各個工作環節的檢查，堅決防止各類事件影響兒童的生命安全和生命質量。

堅持堅守底線、突出重點，以補短板、強弱項，共享發展為目標，擴大“幼有所育”的公平受益面。

推進社會公平是社會建設的重要原則和根本目標。實現“幼有所育”，同樣要“堅守底線、突出重點”，“補短板、強弱項”，以擴大公平受益面為指向。

短板就是底線，弱項就是重點。對于學前教育而言，補短板、強弱項體現在四個方面：一是強化農村園建設，要科學規劃農村幼兒園布局，分類建設鎮、鄉、村幼兒園，重點扶持普惠性幼兒園建設。二是向特殊兒童傾斜，對殘疾兒童、家庭經濟困難兒童、留守兒童實施“教育精準扶貧計劃”，阻遏農村貧困代際傳遞。三是對農村幼兒教師實行工資傾斜政策，完善老少邊窮島等貧困地區教師待遇補助政策。四是堅決糾正小學化傾向，以游戲為基本活動，寓教育于各項活動之中，保證幼兒生活照料和良好習慣養成，關注幼兒心理和情緒狀態，保障幼兒身心健康發展。

對于托育服務而言，當前的重點是補上體制短板和體系短板。補上體制短板，就是要明確托育服務的政府主管部門。只有確定了主管部門，才有可能強化頂層設計，研究出臺相關政策，制定專業標準，引導市場行為?？紤]到0—3歲幼兒的托育，雖有早期智力開發，但主要還是以保育為主，因此可以由國家衛生健康委員會牽頭，教育、財政、發改委、民政、工商、稅務等相關部門各負其責，共同推動行業發展。補上體系短板，則主要體現在三個方面：一是擴大服務資源供給。探索公辦示范機構、市場化托育機構、企事業福利機構、幼兒園拓展機構、社區服務機構、家庭“鄰托”機構等多種方式，以多樣化的托育服務，盡快擴大體系覆蓋范圍。二是鼓勵和引導社會力量參與托育服務。建立可持續的投入保障機制，采取財政補貼與稅收減免等方式，在資金、場地、人員等方面對各種托育機構實施補貼與優惠，發揮財政投入對托育服務的引導作用和托底作用;建立服務成本分擔機制，為低收入家庭、多子女和兼顧老人照料等特定家庭提供服務支持。三是強化對從業人員的培養培訓，建立合理的薪酬待遇體系和職業發展規劃，積極發展志愿服務隊伍，重視對家庭成員的技能培訓和支持服務。

(作者系中央黨校第一期“習近平新時代中國特色社會主義思想”理論研修班學員、中國教育報刊社副總編輯)

《中國教育報》2018年11月22日第6版 版名：理論周刊·教育科學

責任編輯：齊梓怡